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| 固本强基 与时俱进 不断开创人民调解工作的新局面 |
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作者：办公室 文章来源：英山县司法局 点击数： 更新时间：2007-1-24  |
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但是，随着经济和社会的快速发展，基层人民调解工作面临的形势和任务发生了深刻变化。如何使人民调解工作更加有效的应对新形势、解决新问题，在建设社会主义新农村和全面构建和谐社会、小康社会的伟大进程中有所作为，是新时期人民调解工作面临的重大课题。为此，我们对当前基层民调工作的现状和特点进行了深入地调查研究，对近几年来我县开展人民调解工作的主要做法和基本经验进行了回顾和总结，并在此基础上，对新形势下如何有效开展人民调解工作进行了初步地探讨，以期进一步巩固成绩，改进不足，不断开创新时期人民调解工作的新局面。 一、英山县人民调解工作的现状、特点和主要做法 通过近几年来坚持不懈地努力，英山县人民调解工作形成了较好的基础：一是各级领导对民调工作的认识很高，特别是县乡两级党委、政府对这项工作高度重视，常抓不懈；二是基层人民调解的组织建设、队伍建设和阵地建设比较全面，基本形成了“横向到边、纵向到底”的排查调处网络；三是人民调解工作机制在实践中不断创新，初步形成了“部门联动、齐抓共管、多策并举、综合整治”的“大民调”格局。四是人民调解工作在维护社会稳定、保障经济发展中的作用、效果十分突出，社会各界对民调工作给予了充分肯定。我县民调工作也多次受到国家司法部和省厅、市局表彰，2002年以来，先后有2个基层调委会被司法部授予“全国先进调委会”荣誉称号；6个调解组织和5名调解员分别被省厅评为“全省民调工作先进单位”和“先进个人”；2003年以来，我县还分别被国家司法部和省司法厅确定为全国和全省民调工作联系点。 我县的主要做法是： （一）、加强组织建设，牢固构筑纠纷调处网络 近年来，我县始终把“抓基层、强基础”当作工作中的重头戏。建立健全了“横向到边、纵向到底、层层有人抓、处处有人管”的排查网络，为消除隐患、稳固基层发挥了重大作用。 一是建立健全了四级民调组织。针对矛盾纠纷的特点，我县确立了“加强县级领导，突出乡镇职能，夯实村级基础，依靠和发动群众共同参与民调”的工作思路。在县级，成立了“民调工作指导小组”，综治委、政法委主要领导分别担任组长、副组长，指导和督促全县开展矛盾纠纷的排查调处。在乡镇，按照新时期人民调解工作改革发展思路，以创建试点为突破口，在全县广泛建立了乡镇级人民调解委员会和社会矛盾调解中心，以司法所为阵地，将综治办、派出所、法庭等职能部门纳入进来，发挥优势，整合力量，对重大疑难问题、纠纷进行综合调处，取得了很好效果。据统计，近两年来，全县11个乡镇调委会参与调解的重大、疑难纠纷累计200多件，有效预防纠纷激化26件。在村级，普遍建立了村民调解委员会，其中，一类调委会302个，占97%以上。在村民小组或自然垸落，我们还组织群众成立了民调小组，积极发展纠纷信息员和义务调解员队伍，把稳定防线延伸到千家万户。据统计，全县上下已发展到3500多名纠纷信息员、义务调解员，形成了宠大的信息排查调处网络。 二是巩固和加强联防联调。我县与安徽太湖、霍山等县市接壤，同罗田、浠水等县毗邻。1999年以来，我县就与安徽太湖、金寨、罗田、浠水等地联合组建了县、乡、村三级联防联调组织。近几年，我县不断完善和加强了县与县、乡镇与乡镇、村与村、垸与垸四个层次的联防联调组织156个，及时调整和补充了空缺人员，健全了机构。通过签订《联防联调组织公约》，召开例会、互通信息，共同调处等手段，增强了两地调解组织的联动性和互补性，有效防止了接边地区矛盾的产生和激化。2003年，我们又开创了“联防、联管、联治、联调、联教”五联保平安的工作机制，调解阵容进一步壮大，调处力度进一步加强，跨界地区的矛盾纠纷得到了有效控制，为发展边贸经济营造出了安定、和谐的环境。 三是针对突出问题成立调解应急小分队。近年来，我县国有企业纷纷破产改制，因利益分配、职工安置等问题引发的矛盾纠纷此起彼伏，一度让县委、县政府焦头烂额。针对这个问题，县司法局抽调人员成立了8支调解应急小分队，深入到各改制企业中，运用法律手段，及时妥善处理在破产改制中产生的各种矛盾纠纷，收到了良好效果。2004年，县粮食工贸公司在破产清算时，清算组根据县政府有关文件精神将退休职工的补偿金纳入医疗保险范围，退休职工得知此事后，坚决不同意参加医疗保险，而要求一次性发放。五十多名退休职工在多次协商仍不能达成一致意见的情况下，先后十多次自发组织到县委、县政府上访，并声明如不限期解决，就要到省城、到北京上访。应急小分队了解情况后，主动介入调解，耐心细致的做说服工作，并提出了双方都能接受的合理方案，终于使事态得到平息，保证了改革、发展的顺利推进。 （二）、创新工作机制，切实加大排查调处力度 一是领导动手亲自调。县委、县政府把人民调解作为维护稳定的治本措施，提上重要议事日程，并落实到了各级党政领导的具体行动之中。从县到乡镇到机关单位都成立了民调工作领导小组，由党政主要领导担任组长、副组长；各乡镇把民调工作的各项要求细化为具体指标，实行目标量化管理，纳入对领导班子、驻村住点干部考核内容，直接与个人的政治待遇和收入报酬挂钩，增强了干部职工抓民调的责任感和主动性。据统计，三年来，县、乡党政领导亲自参与排查调处各类矛盾纠纷40件，有效防止了多起可能升级为刑事案件的纠纷激化及群体性上访事件。县 四大家领导分头带领工作组，多次深入边远山区、田间地头，调查社情民情，摸排稳定情况。由于调处工作及时、到位，过去常 因争水、争界诱发的群体性争斗事件，近几年来已趋于平静。 二是层层负责逐级调。民调工作的具体目标，就是要把矛盾纠纷控制在小范围内，消灭在萌芽状态，维护稳定的大局。本着这一指导思想，我们在全县范围内普遍推行了“一级抓一级，一级替一级负责”的目标责任制。县分管政法工作的副书记与各乡镇、县直各战线签订责任状；乡镇、战线负责人作为该乡（镇）、该系统第一责任人，对管辖范围内的民调工作负总责；乡镇党委、政府与各村、各部门签订责任状，实行“乡镇干部包片（单位）、村主任包村、村干部包组、调解员包重点人”的四级责任制。对辖区内出现纠纷激化、民转刑案件的调解组织，给予“黄牌”警示并限期整改补救；对该排查而未排查、能预防而未预防的纠纷激化事件，其责任人要接受组织处分或经济处罚。三年来，我县共发生大大小小的矛盾纠纷10000多起，由基层调委会调结的有6890起，占70%以上，由乡镇一级调处成功的有4130起，占70 %，上交到县委、县政府的矛盾纠纷只有17起，仅占0.8%，基本实现了“大事不出村，小事不出组，纠纷不过夜，矛盾不上交”的责任目标。 三是成立专班重点调。近几年来，我县实行了一系列改革措施，如企业改制重组，教育人事制度改革，招商引资，铁砂开发等等，一时成为社会的热点、人们关注的焦点。这一系列改革在促进经济发展的同时，也带来了很多不安定的因素，引发了诸多矛盾和纠纷。对此，县委县政府果断行动，及时成立专班，集中力量，重点调处。2003年，我县根据上级文件精神，在教育系统实行人事制度改革。改革过程中，部分民师不甘心下岗，抵触情绪很大，几十人先后赴省、市上访。县委、县政府高度重视，由县纪委、人事局、教育局、公安局、司法局等部门组成调处专班，为他们讲政策、讲法律，耐心细致地做说服教育工作，终于化解了抵触情绪，保障了改革的顺利推进。今年，我县西河孔坊乡地带，镇政府以招商引资名义引进浙江老板投资开发铁砂，但当地老百姓认为肥水不流外人田，反对外商投资开发，抵触情绪非常大。11月底，当地群众纠集100多人手持械具，向乡政府要说法。一场群体性械斗事件一触即发。县政府立即成立了由县政协、政法委牵头，抽调公安、法院、地矿局人员组成工作组进驻该村，白天分头做工作，夜晚集中研究解决方案，经过三天三夜的努力，最终化解了矛盾，达成了共识，维持了稳定。 四是健全机制定期调。近年来，针对政法机关涉及到的一些久拖不决、久执无果及执法中的不当、不良现象，去年以来，我县由县人大牵头组织，开展了公、检、法、司四长定期接待日活动，现场调处群众与执法部门之间的矛盾纠纷。到目前为止，共组织了十次四长接待日活动，调处案件38件，逐步消除了群众对政法机关的抵触、怨恨情绪。与此同时，我们还立足县情，不断修订和完善了防激化目标责任制、纠纷排查制、社情分析制、调解奖惩制等五项制度。长期坚持村组（部门）每月自查、乡镇按季组织集中排查、治安敏感期和矛盾多发期发动各级各部门开展综合调处。很多乡镇把每月三十日定为“纠纷调处接待日”，直接面向群众摆问题、提要求，能现场解决的当即解决，现场不能解决的，限期解决，并请群众监督。这一系列的作法，受到了群众的普遍欢迎，为实现社会持续稳定打下了坚实的基础。 (三)、坚持多策并举，不断增强民调工作活力 在民调工作上，我们不仅注重个案的排查调处，还坚持多策并举、标本兼治，通过各种途径预防和减少矛盾纠纷，千方百计保稳定。 一是把人民调解工作与精神文明建设相结合。以创建“五好文明家庭”等活动为载体，以农村思想道德建设协会为阵地，以老党员、老干部、老长辈为骨干，深入基层，贴近群众，针对生活中的实际问题，以案说法，倡导新风，形成了群众自我教育、自我管理、自我约束的良好风气，及时有效地将大量矛盾纠纷消灭在萌芽状态。2003年12月，金家铺镇龙潭河村一村民在自家菜园下老鼠药，毒死了邻居几只鸡，双方不依不饶，先吵嘴后打架。该村思想道德建设协会会长冯耀林知悉后，出面规劝：屋挨屋来楼挨楼，莫因小事结冤仇，容人就要度量大，多分欢笑少分愁。两家深受启发，终于互谅互让，和好如初。 二是把人民调解工作与社会治安综合治理相结合。我县一直把民调工作列入全县社会治安综合治理工作考评验收的重要内容，明确提出，凡因民调工作末落实或落实得不好而造成矛盾激化或出现越级上访等不安定的单位，视情节给予综治考评扣分、黄牌警示直至一票否决，引起了各级各部门领导的高度重视，充分调动了抓民调、保稳定的自觉性和积极性。近几年来，全县先后有17个单位因民调工作不得力受到黄牌警示、4个单位因纠纷调处责任制未落实被一票否决。同时，把民调工作与综治创安有机结合起来，广泛开展了创建“平安英山”、“平安乡镇”，“平安单位”活动，积极引导和督促各级各部门经常性的开展排查调处，化解矛盾，消除隐患。 三是把人民调解工作与法制宣传相结合。在排查调处纠纷过程中，以案说法，增强了群众的法律意识和法制观念，起到了“调处一件，教育一片，化解一起，解决一批”的多种效果。实践证明，齐抓共管的新路子，给民调工作注入了新的生机和活力。三年间，有效预防纠纷激化案件2400多起，制止群体上访5起涉及1000多人次，避免民转刑案件56件，避免非正常死亡23人。在全国治安形势日趋严峻的大气候下，我县始终保持着较低的刑事发案率和人口犯罪率，连续五年被评为“全省社会治安综合治理先进县”，去年还被评为“全国社会治安综合治理先进县”。县委、县政府和广大群众一致认为，人民调解工作在维护稳定中的作用功不可没。 二、新时期人民调解工作的形势和任务 党的十六大提出，本世纪头二十年，我们要全面建设较高水平的小康社会，初步实现现代化。十六届五中全会又提出了全面建设社会主义新农村的宏伟目标。这些形势和任务，给党和国家的各项工作提出了新的要求。人民调解工作作为处理人民内部矛盾、维护基层社会稳定的重要手段，必将在经济和社会发展中担负起更大的责任，发挥出更大的作用。 （一）人民调解工作面临的形势和要求 1、民间纠纷和社会矛盾呈现出多样化、复杂化的趋势，给民调工作提出了新的要求。 当前，随着农业产业化、经济市场化和农村城市化进程的不断推进，各种新情况、新问题层出不穷，民间纠纷和社会矛盾在一定时期内将呈现多样化、复杂化的趋势：一是民间纠纷的范围不断扩大，由过去多发生在农村扩展到城镇、街道和社区；二是矛盾纠纷的主体日趋复杂，由过去多是农民群众之间发展到农民与国家、集体和各种经济组织之间；三是矛盾纠纷调处的难度加大，由过去比较单纯的邻里纠纷、婚姻家庭纠纷向涉及经济、行政等各个方面的复杂矛盾转变；四是矛盾纠纷的突发性、群体性有所增强，局面难以控制等等。比如：在土地二轮延包过程中，涌现出了许多涉及个人利益与集体利益、眼前利益与长远利益、农业利益与工业利益、农民利益与企事业单位及其他经济组织利益的矛盾纠纷，这些矛盾纠纷往往涉及面广、时间跨度大，解决起来相当棘手。 2、人民群众法律意识的不断增强，给民调工作提出了新的要求。 通过在公民中连续实施了四个五年普法规划，广大群众的法律意识明显增强，学法用法、依法维权观念已成为越来越多人的共识。这就给人民调解工作提出了更高的要求，比如在调解方法上，过去更多的是“劝和”，让当事人互谅互让，调解程序、法律依据都没有严格的要求。现在群众法律意识增强了，对自身权利义务有了更多的认识，在这种情况下，要想让当事人互谅互让、握手言和，难度相当大，调解所采用的程序、形式、手段、方法，特别是调处纠纷的法律依据都必须比较规范，否则，当事人就不信任，群众就不满意。 3、全面建设社会主义新农村的任务，给民调工作提出了新的要求。 全面建设社会主义新农村，核心任务就是要发展农村经济、提高农民收入，推进农村物质文明和精神文明建设。在建设社会主义新农村的伟大进程中，维护农村社会稳定是一项根本性、基础性工作。只有妥善处理好人民内部矛盾，把纷繁复杂的民间纠纷和社会矛盾控制在萌芽状态，新农村建设才有稳定、和谐的环境，广大农民群众的积极性、创造性才能被充分调动起来，新农村建设的宏伟目标才能够顺利实现。因此，人民调解工作必须紧扣这个中心，进一步加大工作力度，改进工作方法，才能在作用、效果上更加突出，才能在新农村建设中有所作为。 （二）、现阶段民调工作存在的问题和不足 1、队伍素质不高，责任意识不强。尽管我们始终坚持把人民调解队伍建设放在突出位置来抓，在基层调解主任的选任、培训、考核等方面做了很多工作，但是，绝大多数人民调解员毕竟要从农民群众中选举产生，这就不可避免的产生了整体素质偏低的问题。加上大多数调解人员是由农村村组干部兼任，由群众选举产生，今年是这个人，明年就可能换另外一个人，这又带来一个队伍不稳定问题。更突出的问题是，由于素质偏低、队伍不稳，很多基层调解人员的责任意识比较淡薄，调处纠纷被动应付，对待隐患麻痹大意，没有真正发挥人民调解工作的作用效果。 2、缺乏立法保障，民调工作的公信力和调处协议的效力比较薄弱。人民调解工作是一项群众自治性活动，必须本着平等、自愿的原则进行，不具有强制性，也没有相关法律法规对民调工作的形式、效果予以规定。这种方式在实践中具有因地制宜、灵活方便的特点，但同时也不可避免的产生了两个问题：一是调解工作的程序、形式等方面随意性较大，与诉讼、仲裁等纠纷解决途径相比较，其社会公信力往往受到质疑。二是纠纷当事人通过调解达成的协议没有法律上的约束力，或者说这种拘束力比较弱，导致纠纷当事人随意反复，不履行调解协议，进而产生新的矛盾纠纷。 3、调处手段单一，难以应对日趋复杂的民间纠纷和社会矛盾。过去调解纠纷，主要是对当事人讲道理，做思想工作。但随着民间纠纷和社会矛盾的日趋复杂化，这种单一的调处手段显得十分吃力，特别是对一些矛盾尖锐、涉及当事人重大利益的纠纷，往往是“调而不解”，无法让当事人“化干戈为玉帛”。 4、工作机制不活，协调联动、齐抓共管的力量有待进一步加强。近几年来，我们在人民调解工作机制上进行了很多创新，积极推进“协调联动、齐抓共管”的工作机制，虽然取得了许多成绩，但这种工作机制的活力仍未充分发挥出来。一些参与协调联动的基层单位，并未真正树立起责任意识，并未建立起纠纷调解的工作机制和责任机制，有的单位只是搞搞形式、做做样子，职能优势没有充分发挥出来，部门力量没有充分整合起来，难以应对不断变化的形势和要求。 5、业务经费短缺，民调工作的发展进步受到严重制约。在基层，承担人民调解指导管理工作的乡镇司法所，国家财政只供给人员工资，业务经费没有保障，多数司法所工作条件艰苦，办公设备短缺，开展民调工作举步维艰。而直接调处纠纷的基层调解主任和广大调解员，更谈不上有工作经费，连调解纠纷占用的时间、精力也得不到任何补贴，这是基层调解人员积极性不高、责任意识不强的根本原因，民调工作的发展进步也因此受到严重制约。 （三）、固本强基，与时俱进，不断开创人民调解工作的新局面 上述几个方面的问题，既有政策层面的原因，更多的是工作方式方法上的问题。面对新的形势和任务，必须在实践基础上积极探讨解决这些问题的办法和途径，才能使这项工作适应形势、有所作为。 一是要继续加强队伍建设，使民调组织的战斗力更强。 要始终坚持把调解员队伍建设当作一项基础性工作来抓，在人员选任上严格把关，在培训考核上加大力度，在工作待遇上争取政策，在责任机制上加强监督。基层司法所要充分发挥人民调解指导管理职能，积极向基层党委、政府和广大群众宣传民调工作的重要性，通过推荐候选人、对拟任人选进行资格审查等手段，严把基层调解主任“入口关”，努力组建一支政治素质较高、调解业务较好的基层民调队伍。要坚持基层调解员轮训制度，确保基层调解人员每年至少参加一次集中培训，不断提高民调队伍的政策法律水平和纠纷调处能力。要积极争取把民调工作纳入对村组干部的考核内容，使民调工作与他们的政治、经济待遇紧密挂钩，逐步落实人民调解员误工补贴等基本待遇，充分调动参与民调工作的积极性。要通过检查督办、考核评比、奖优罚劣、建立责任制等手段，加强对调解人员的社会监督，强化责任意识，确保调处效果。 二是要不断完善工作机制，使民调工作的效力性更强。 继续坚持和完善“大民调”的工作机制，依靠党委、政府领导，加强部门协调联动，使各级各部门真正发挥优势、整合力量，共同应对日趋复杂的民间纠纷和社会矛盾。在工作机制上，重点是要抓好责任机制和联动机制。要健全和完善自上而下的“四级责任制”，签订责任状，落实责任人，确保民调工作层层有人抓、事事有人管。要改进和加强部门联动、齐抓共管的工作机制，研究制定各级各部门开展民调工作的责任制度和目标要求，实施“统一协调，分类指导，归口管理，责任明确”的工作机制，涉及到哪一级、哪个部门的矛盾纠纷，就由相关单位组织排查调处，并承担起相应责任。要督促各级各部门把民调工作提到重要议事日程，与部门业务工作同部署、同考核、同奖惩。要研究制订切实可行的实施方案和考核办法，将民调工作作为社会治安综合治理检查考核的重要内容，实行“一票否决”制度，督促各级各部门变被动为主动，成为调处纠纷的重要力量。要积极推进人民调解工作的制度建设和规范建设，逐步规范民调工作的程序、形式和调解文书，努力提高人民调解工作的社会公信力，让广大群众对这项工作更加信任和支持。 三是要切实狠抓纠纷排查，使民调工作的预防性更强。 “调防结合，以防为主”是民调工作的基本方针。在矛盾纠纷日趋复杂的形势下，抓好防激化工作尤为紧迫。要坚持从纠纷排查入手，摸准情况，把握重点，有的放矢，防患未然。要建立纠纷排查的长效机制，要求全县上下、各级各部门做到“每月一次小排查，每季度一次大排查，重点环节和敏感时期开展专项排查”。要以“县包乡（镇）、乡包村、村包组、调解员包重点人”为要求，层层抓排查，处处抓排查，确保不漏死角、不留隐患。要时刻注意民间纠纷的苗头和动向，重点抓好突发性、群体性矛盾纠纷的防激化工作，确保纠纷不激化、矛盾不上交。要经常分析民间纠纷发生的特点、规律和趋势，进一步增强对民间纠纷和社会矛盾的预测、防范能力，牢固构筑起维护稳定的“第一道防线”。 四是要积极改进工作方法，使民调工作的渗透力更强。 要按照“多种手段，协同作战”的指导思想，因地制宜，因时制宜，综合运用法律手段、行政手段、经济手段以及其他各种可行的方式方法，妥善处理各种类型的民间纠纷和社会矛盾。要拓宽思路，改进方法，把人民调解工作同经济、文化建设和其他各项工作结合起来抓，使基层民调工作渗透到各种领域，发挥出更大的作用，不断开创人民调解工作的新局面。 |
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